Oferty S7 z Warszawy do Grójca poznamy pod koniec marca?

Nic nowego

Znaczna liczba pytań odnoszących się do Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (SIWZ) nie jest niczym zaskakującym. W dużych przetargach GDDKiA na roboty drogowe potencjalni wykonawcy zadają średnio od pięciuset do tysiąca pytań, a odpowiedzi zamawiającego zwykle pociągają za sobą kolejne pytania, co znacznie wydłuża postępowanie.

Doświadczyliśmy tego wielokrotnie w przeszłości, m.in. podczas kumulacji przetargów drogowych przed Euro 2012, ale tendencja ta utrzymuje się nadal. Przykład stanowić mogą ostatnie duże przetargi z warszawskiego „podwórka”: w przetargu na budowę obwodnicy Marek zadano ponad tysiąc pytań, w przetargu na przedłużenie Południowej Obwodnicy Warszawy od Puławskiej do Lubelskiej – 2,4 tys. pytań, a w przetargu na budowę II linii metra z 2015 r. – 1,5 tys. pytań.

Można zaryzykować stwierdzenie, że z uwagi na skalę inwestycji, ale także małą odległość od warszawskich central wielu firm budowlanych, inwestycje realizowane w Warszawie i okolicy są szczególnie atrakcyjne z perspektywy branży. Co za tym idzie, generują duże zainteresowanie.

Z powodu ogromnej konkurencji na rynku budowlanym potencjalni wykonawcy dokładają wzmożonych starań, aby trafnie wycenić kosztorysy ofertowe, a w konsekwencji złożyć konkurencyjne cenowo oferty. To z kolei znajduje odzwierciedlenie w dużej liczbie pytań do SIWZ. Na marginesie należy zauważyć, że liczba 2,6 tys. pytań nie powinna szokować, gdyż dotyczy trzech oddzielnych przetargów na odrębne odcinki drogi S7. Oznacza to, że na każde z postępowań przypada mniej niż 900 pytań, co mieści się we wskazanej powyżej „normie”.

W ogniu pytań

Zwykle to dokumentacja przetargowa jest „najsłabszym ogniwem” postępowania. Zawiera błędy, niespójności i nieprecyzyjne sformułowania, które w efekcie są przedmiotem pytań zadawanych przez wykonawców. Z perspektywy prawnej zarówno pytania do SIWZ, jak i odpowiedzi udzielone przez zamawiającego służą ustaleniu wykładni autentycznej dokumentacji przetargowej. Stanowią pomocne narzędzie w interpretowaniu postanowień późniejszej umowy. Doświadczeni wykonawcy doskonale zdają sobie z tego sprawę i w ten sposób próbują rozstrzygnąć na swoją korzyść potencjalne ryzyka związane z treścią SIWZ. Również GDDKiA zdaje się rozumieć wagę tego instrumentu, dlatego też projekty odpowiedzi są w praktyce konsultowane z centralą GDDKiA. Jest to kolejna z przyczyn opóźnień w rozstrzyganiu postępowań.

W tym kontekście warto zauważyć, że zadawanie pytań do SIWZ przez potencjalnych wykonawców jest swoistą (i zarazem jedyną możliwą w reżimie zamówień publicznych) formą dialogu wykonawców z zamawiającym na temat dokumentacji przetargowej, która co do zasady jest „narzucona” przez zamawiającego i nie podlega negocjacjom.

Nierzadko pytania wykonawców pozwalają zidentyfikować i usunąć błędy w dokumentacji przetargowej, dlatego też mimo licznych nowelizacji ustawy PZP ustawodawca nie ograniczył tego prawa wykonawców, uznając tym samym doniosłość tego mechanizmu dla obu stron postępowania. Co więcej, w praktyce zamawiający często odpowiadają na pytania zadane także po upływie terminu przewidzianego w ustawie, dążąc do wyjaśnienia wszelkich zgłoszonych wątpliwości. Z tej perspektywy decyzję o przedłużeniu terminu złożenia ofert przez GDDKiA należy ocenić pozytywnie.

Postępowanie dwuetapowe tylko w nazwie

Na liczbę pytań wpływ ma również doświadczenie wykonawców biorących udział w przetargu. Przedmiotowe trzy postępowania zostały ogłoszone w trybie przetargu ograniczonego, w którym do złożenia ofert zaproszeni są wyłącznie wybrani na etapie prekwalifikacji oferenci. Takie postępowanie daje możliwość wstępnej selekcji potencjalnych wykonawców.

W przypadku drogi ekspresowej S7 w każdym z przetargów zakwalifikowano blisko 20 uczestników. Co więcej, zakwalifikowane zostały wszystkie z firm ubiegających się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Dziwi fakt, że zamawiający, decydując się na teoretycznie dłuższe postępowanie dwuetapowe, nie dokonał rzeczywistej selekcji potencjalnych oferentów.

Na marginesie warto zauważyć, że zamawiający zdecydował się przeprowadzić trzy odrębne postępowania dla każdego odcinka drogi S7, w efekcie czego do składania ofert na realizację wszystkich trzech odcinków zostały zakwalifikowane w większości te same podmioty. Rodzi to ryzyko, że we wszystkich trzech postępowaniach zostanie wybrany ten sam wykonawca, który może „nie udźwignąć” organizacyjnie lub finansowo ciężaru prowadzenia trzech dużych inwestycji jednocześnie.

W przypadku wzmiankowanego już przetargu na budowę Południowej Obwodnicy Warszawy ten sam zamawiający (GDDKiA oddział w Warszawie) objął całość inwestycji jednym postępowaniem i wyłączył możliwość składania przez tego samego wykonawcę ofert na kilku odcinkach równocześnie. Dlaczego nie skorzystano z tego samego rozwiązania w przypadku przetargu na budowę S7? Już wkrótce dowiemy się, czy była to słuszna decyzja.

Spór w sprawie szorstkości betonu

Na wydłużenie procedury przetargowej miało także wpływ postępowanie przed Krajową Izbą Odwoławczą (KIO) wywołane odwołaniem Polskiego Związku Pracodawców Budownictwa (PZPB) od treści SIWZ w zakresie wymogu zachowania odpowiedniej szorstkości betonu przez okres 10 lat użytkowania nawierzchni. Zdaniem branży (do postępowania po stronie PZPB przyłączyło się kilku znaczących uczestników przetargu: Budimex, Porr, Mota-Engil, Skanska, Strabag, Warbud) powyższy wymóg jest niemożliwy do spełnienia, a tym samym niemożliwym jest przygotowanie rzetelnej oferty uwzględniającej wszystkie wymogi wynikające z SIWZ.

Odwołanie zostało co prawda oddalone przez KIO, jednak problemu nie rozwiązano. W istocie jedynie odsunięto w czasie jego skutki. W pierwszej kolejności może się bowiem okazać, że niektórzy zakwalifikowani uczestnicy zrezygnują ze złożenia oferty z powodu zakwestionowanych zapisów SIWZ lub ewentualnie złożą znacznie droższe oferty. W dalszej kolejności możemy się spodziewać sporów sądowych na etapie okresu gwarancyjnego, ponownego kwestionowania wymogów gwarancyjnych czy też ewentualnych prób uniknięcia odpowiedzialności gwarancyjnej poprzez np. odstąpienie od umowy.

W tym kontekście z nadzieją należy przyjąć informacje o działaniach powołanej przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa - Rady Ekspertów, której celem jest m.in. wypracowanie jednolitego wzorca umowy na realizację zamówienia oraz wytycznych dotyczących sporządzania opisów przedmiotu zamówienia. Pozostaje liczyć na to, że rozsądne ujednolicenie i harmonizacja praktyk w tym zakresie pozwoli w przyszłości ograniczyć liczbę pytań do SIWZ i związane z tym opóźnienia w rozstrzyganiu przetargów.

Autorzy:
Jerzy Sawicki, Senior Associate w Praktyce Infrastruktury i Energetyki kancelarii Domański Zakrzewski Palinka
Weronika Sawik, Associate w Praktyce Infrastruktury i Energetyki kancelarii Domański Zakrzewski Palinka